探究中国宪法宣誓制度完善
栏目分类:法律论文   发布日期:2017-09-15   浏览次数:

宪法宣誓制度是国家公职人员在就职前,通过公开的仪式对人民作出承诺,宣誓忠于宪法、恪尽职守、接受监督的一种制度。宪法宣誓制度的起源与迷信、宗教密不可分,后来随着民主法治思想的传播,逐渐发展为现代的宪法宣誓制度。   宪法宣誓制度呈现为一种政治

 引言

  一、研究背景。

  宪法宣誓制度,即宣誓忠于宪法,它是一种规范国家公职人员就职的程序。

  到目前为止,世界上已经有 170 多个国家确立了宪法宣誓制度,这些国家对宪法宣誓制度有着丰富的立法和实践经验。我国在 2014 年 10 月 23 日党的十八届四中全会上提出要设立宪法宣誓制度,在 2015 年 7 月 1 日全国人大常委会会议上通过了关于实行宪法宣誓制度的决定,由此我国也正式建立宪法宣誓制度。但是对于宪法宣誓制度对于我国法制建设的意义却由许多人存在迷惑,甚至有人说宪法宣誓制度就是一种形式,对于依宪治国意义不大。

  而且,参照国外先进的立法经验并结合我国的实际情况可以发现,我国目前对宪法宣誓制度的立法规定还存在诸多问题,如宣誓主体的范围还有待扩宽、宣誓程序规定不够完善等等,这些都会制约宪法宣誓制度的功能发挥。所以在相对全面了解宪法宣誓制度一般理论的基础上,分析我国目前立法规定存在的不足之处并提出完善构想,可以有助于宪法宣誓制度在我国更好地发挥其价值。

  二、研究现状。

  (一)已有文献确定。

  笔者利用中国知网 CNKI 对相关文献进行搜索,以"宪法宣誓制度"为主题词进行搜索,相关文献共有从数量上来看,现有研究中关于"宣誓制度"的文献有不少;从时间上看,这些研究大部分涌现在 2014 年到 2015 年间,也就是我国提出要建立宪法宣誓制度之后,尤其是报纸类的文献,集中在 2014 年以后。

  1、期刊类:以"宣誓制度"为主题词进行检索,相关文献共有 343 篇;以"宣誓制度"为篇名进行搜索,相关文献共有 109 篇;以"宪法宣誓"为主题词进行搜索,相关文献共有 254 篇;以"宪法宣誓"为篇名进行搜索,相关文献共有 71 篇。

  2、学术论文类:以"宣誓制度"为主题词进行搜索,相关文献共有 191 篇;以"宣誓制度"为篇名进行搜索,相关文献共有 11 篇;以"宪法宣誓"为主题词进行搜索,相关文献共有 32 篇;以"宪法宣誓"为篇名进行搜索,相关文献共有 3 篇。

  3、报纸类:以"宣誓制度"为主题词进行搜索,相关文献共有 124 篇;以"宣誓制度"为篇名进行搜索,相关文献共有 124 篇;以"宪法宣誓"为主题词进行搜索,相关文献共有 248 篇;以"宪法宣誓"为篇名进行搜索,相关文献共有 248 篇。

  笔者对以上资料一一阅读筛选之后,最后确定与本文相关文献资料中,小论文共 86 篇,学术论文共 10 篇,报纸类共 124 篇,未找到与论述宪法宣誓制度的专著。除此之外,笔者还通过其他途径找到一些电子资料,比如微信公众号推荐的相关文章等。接下来的述评将以这些资料为基础展开。

  (二)已有研究综述。

  在上述文献中,笔者发现报纸类文献仅是对宪法宣誓制度作了一个简单的新闻性质的介绍,对本文价值主要在于提供背景资料这方面。在学术论文中,有很多侧重于证人宣誓、法官宣誓等,和本文所欲研究的重点并不一致,仅部分章节对本文有借鉴意义:在 10 篇学术论文中,有 6 篇是研究证人宣誓的,主要集中在诉讼法领域,比如金磊的《宣誓制度研究》、曾顺涛的《证人宣誓制度比较研究》等,而其中 1 篇--张美的《都铎英国至尊宣誓制度研究》是侧重于法制史方面的研究,只有 3 篇是涉及国家工作人员向宪法宣誓,分别是段珊珊、邓雨舒和晋帅的论文。对于本文研究主题价值最大的主要集中在小论文中,在许多重点期刊都有研究宪法宣誓制度的文章。

  经总结,和本文主题相关的现有研究主要集中在以下几个方面:对宣誓制度的基本理论的探讨,对宪法宣誓制度的功能、意义、价值等的研究,对外国相关立法经验的介绍分析,我国建立宪法宣誓制度的可行性和必要性探讨,对我国宪法宣誓制度的立法构想。

  在对宪法宣誓制度的基本理论研究中,内容主要包括起源、概念、理论基础。

  几乎每篇文章都会对宪法宣誓制度的定义做一个介绍,有一部分文章还对内涵进行延伸,介绍了证人宣誓、公民宣誓的概念。

  大部分论文都会或多或少涉及宪法宣誓制度起源和发展的内容介绍,主要从古代与现代、国内与国外这几个角度作介绍,其中有几篇整理的较为详细,但是少有研究对国内宪法宣誓制度的构建背景作一个系统梳理的。有一部文章还分析了宪法宣誓制度的理论基础,其主要目的在于对宪法宣誓制度做一个较为宏观的理解。

  几乎所有的研究都涉及比较内容,这与这些研究主要集中在立法文件出台前密不可分,其目的主要在于借鉴外国的立法经验,以期为我国宪法宣誓制度立法有所裨益。但是大部分研究只是简单概括列举外国在这方面的立法情况,得出的结论鲜少有数据支撑。其中有一篇用表格详细罗列了外国宪法的文本规定,这是所有论文中对外国立法经验介绍最为详细的,对本文了解国外的立法规定情况又很大帮助。

  对宪法宣誓制度的功能、意义的研究中,大都注意到了宪法宣誓制度的"仪式性",但是在讨论时结合仪式性进行分析的小论文比较少,很多论文的论述还停留在宏观层面。

  结合"仪式性"进行讨论的文章大都论证也不够严密。学术论文中对"仪式"特点分析较为详细,有文章专门从人类学角度解读宪法宣誓制度,但是这些研究和宪法宣誓制度结合得不够紧密,研究的深度不够,大都是对宪法宣誓制度仪式性的直观研究。

  有学者专门探讨宪法宣誓的程序性价值,这是一个比较特别的角度,对研究比较有借鉴意义和启发价值。

  有学者从内外两个角度对宪法宣誓制度进行解读,提出"仪式"和"宪法"两个核心概念,论述比较新颖。

  数量最多的论文是对我国构建宪法宣誓制度提出构想的,因为这些论文大都是在我国《决定》出台以前。但是现在看来,这部分的研究内容就显得"过时"了,意义大打折扣了。同样地,对于我国建立宪法宣誓制度的必要性和重要性论证的文章,也不符合实际情况了。

  从已有文献看来,虽然数目似乎不少,但是由于大部分都是发表在我国正式立法之前,所以这些文献中几乎没有对我国宪法宣誓制度的立法文本进行分析,更逞论提出完善建议了。仅有的一篇研究重点也在于国外制度的介绍,对我国的立法情况只是简单带过。

  没有一篇论文对"何为宣誓对象"作一个概念梳理,虽然有部分论文在对我国进行制度构想时提到了宣誓对象,但是只是简单说出构想,缺乏完整的论证,或者都只停留在列举国外文本规定的研究程度。

  综上所述,该论题的研究成果虽然不少,但是研究的广度和深度有待拓宽,研究的重点有待跟上现实的发展。运用历史研究和建立在扎实数据基础上的实证分析方法的研究成果匮乏,结论说理性较强但说服力不强。随着相关立法的公布,研究视角需要改变,研究重点需要转移,应该从对制度构建的猜想转移到对现有制度的规范分析上来,发现其中的不足之处并提出完善建议。

  三、研究的内容与目标。

  笔者将对我国宪法宣誓制度展开研究,除引言之外,文章共分为三个章节:

  (一)宪法宣誓制度的概述。

  第一章主要是介绍宪法宣誓制度的历史背景,从它的起源开始,对古代的历史事实进行梳理,再介绍宪法宣誓制度的形成过程,主要是理论基础的介绍和早期国家构建该制度的立法情况,然后从内外两个角度对宪法宣誓制度进行分析,介绍它的外在表现和内在核心。

  (二)我国宪法宣誓制度的立法现状及反思。

  第二章首先对我国宪法宣誓制度文本进行规范分析,主要是研究宪法宣誓主体、誓词、宣誓程序这几个方面。对宣誓主体、誓词的介绍主要是依据《决定》

  的规定,作出简评。对宣誓程序的研究主要从各省的细则入手,用表格罗列各省的相关规定,比较各省在宣誓程序上规定的差异。在这个基础上,提出我国立法规定存在的不足之处,为下文提出完善构想打下基础。

  (三)完善我国宪法宣誓制度的构想。

  第三章是对完善我国宪法宣誓制度提出构想,主要从扩大宣誓主体、完善誓词和宣誓程序以及提出确立宪法宣誓对象的建议这几个方面展开,参照国外先进立法经验,并结合我国实际情况,提出有针对性和可行性的各种完善意见。

  四、研究的方法。

  (一)比较分析法。

  本文将仔细罗列国外、我国以及各省市有关宪法宣誓制度的相关规定,将国外与我国、各省市之间的制度规定进行比较,找出其中的异同。

  (二)历史分析法。

  本文将追溯宪法宣誓制度的起源,梳理宪法宣誓制度发展的历史脉络,有针对性地厘清我国构建该制度的背景,以期更客观地讨论宪法宣誓制度对于我国的意义。

  (三)规范分析法。

  作为法律制度,解读宪法宣誓制度时必然离不开对文本规范的分析。本文不仅要对我国所有关于宪法宣誓制度的立法文本进行分析,还对外国立法文本的宣誓对象部分进行了数据统计。

  (四)实证分析法。

  为全面、客观了解我国构建宪法宣誓制度的背景,本文搜集了相关历史资料,做到用事实和数据说话。

 第一章 宪法宣誓制度的概述

  从 1215 年英国的《自由大宪章》第一次规定宪法宣誓制度,到目前世界上已经有 170 多个国家确立了该制度。

  在这个过程中,宪法宣誓制度已经逐渐成熟,成为现代宣誓制度的重要组成部分,我国也于 2015 年 7 月 1 日确立起宪法宣誓制度。

  宪法宣誓制度,也被称为"政治宣誓"或者"就职宣誓",一般而言指的是国家公职人员在就职前,通过公开的仪式宣誓忠于宪法、恪尽职守、接受监督的一种制度。宪法宣誓制度的渊源或许可以追溯到奴隶社会和封建社会前期的宣誓活动,后来被现代国家所沿用,同时经过不断改革,逐渐发展成现代意义上的宪法宣誓制度。

  第一节 宪法宣誓制度的历史背景。

  一、起源:与迷信、宗教密不可分的古代宣誓制度。

  (一)国外早期的宣誓制度。

  宣誓制度历史悠久,在奴隶社会和封建社会前期就已经存在,古代重要的法典几乎都有关于宣誓制度的规定。比如《摩奴法典》第八卷第 109 条规定:"在缺少证人的诉讼活动中,如果法官不能判定真相,可利用宣誓进行判定。"《汉谟拉比法典》第 249 条规定:"倘自然民租牛,而牛为神所击而死,则租牛之人应对神宣誓,面其责任。"《莫西律法》规定:"人若将驴,或牛、或羊,或别的牲畜,交付邻居看守,牲畜或死,或受伤,或被赶去,无人看见,那看守的人,要绕着耶和华起誓,手里未曾拿邻居的物,本主就要罢休,看守的人不必赔。"在古希腊雅典时代,审判程序中的宣誓占据着非常重要的地位,与此同时,宣誓活动更加普遍化,甚至逐渐用于青年成人之时,如年满 18 岁的青年必须在成年时宣誓表示对法律的信仰和忠诚。除此以外,当选陪审员等公共人员时要进行公开宣誓,投票表决前还要进行"郑重承诺宣誓",执政官在就职前应当宣誓效忠法律、保护公民的财产不受侵犯。有一个典型的例子就是改革家卢梭将其制定的法律提交元老会议批准时,元老会议也用共同宣誓的方式予以通过,同时 9个"典法执政官"和所有其他雅典人都宣誓遵守这些法律。宣誓在古罗马占重要地位,古罗马人将宣誓分为任意宣誓、强制宣誓和请求宣誓,他们相信宣誓的"神奇力量",认为违背誓言会遭到神的惩罚。正如孟德斯鸠在《论法的精神》中所说:"'誓言'在罗马人中有很大的力量,所以没有比'立誓'更能使他们遵守法律了。他们为着遵守誓言常是不畏一切困难的。"到了中世纪的欧洲,由于宗教势力盛行,教会权力和宗教法律凌驾于世俗政权和法律之上,宣誓更是频繁地出现在人们生活中,出现了多种类型的具有法律效力的宣誓,比如证人宣誓、订约宣誓、就职宣誓和效忠宣誓等。

  (二)我国古代的宣誓制度。

  而在我国古代, 宣誓制度最早出现在重大的政治、军事活动中。古时军队出征前也要举行誓师仪式:"军旅曰誓,有会曰誓,自唐虞时已然。"据《周礼》记载,古时的宣誓分为盟和誓,"前者,依誓礼以结方语之约束,后者,歃牲血而立神誓;盟约之辞,则载之于策,或藏之官府,以供将来之勘证。"在诉讼中,也有"有狱讼者则使之盟诅,凡盟诅各以其地域之众庶,共有牲而致焉,既盟则司盟共祈酒脯。"《周礼》中的司寇刑官,即主管人们契约事项以及民刑事的裁判誓审事项的司盟官员。《尚书》对先秦时期战前誓师活动也有记载,比如:"用命,赏于祖;弗用命,戮于社","天命殛之","致天之罚","今予发,惟恭行天之罚。"在后来的封建社会,宣誓被用于古代皇帝登基之时,祭拜祖先,昭告天下,但是在诉讼活动中的宣誓却没有被保留下来。

  我们可以看出,古代社会的宣誓或多或少都带着宗教或迷信的色彩,"盖宣誓,源于宗教信仰,基于人类对神忠诚之精神而产生。"这和当时的科技水平及人们的认知能力不无关系。美国著名人类学教授霍贝尔就曾说:"每一个原始社会的公理中都毫无例外地存在着神和超然的权力,他们都把人的智慧归于神灵的存在,并相信神灵会对人们的特殊行为作赞成或不赞成作为回报。他们认为人的生命必须与神灵的意愿、命令相一致。这种推论是很普遍的,在法律领域中普遍地留下其影响。"古时人们把无法解释的现象归结于超自然的力量,他们对这种"神秘"力量有着深深的敬畏。他们需要向神灵、君主或者宗教领袖起誓,如果违背誓言,将会受到神明的惩罚。德国哲学家康德就曾说过:"人们发誓并不是出于道德的原因,而仅仅出于盲目的迷信。"正是由于这一特征,随着社会的发展和人们认知水平的提高,古代宣誓制度的合理性和可靠性不断受到学者们的质疑。贝卡里亚认为,"经验告诉我们:宣誓从来没有能使任何罪犯讲出真相,……理性宣布:一切违背人的自然感情的法律都是无益的,自重也是有害的。经验和理性都表明:这种宣誓是何等地徒劳无用。"康德认为宣誓与自由是相冲突,"强制别人作出一项迷信的誓言,他就犯了大错,因为这是要求发誓人违背本人的良心去发誓".

  所以,现代宣誓制度中宗教和迷信色彩也逐渐淡化,"以神学思想为基础的古代宣誓制度也发生了扭转,对待宣誓也从古代的偏重内心的道德约束向偏重为宪法或法律约束转变。"而且现代宣誓制度的存在目的已经发生根本性变化,我们不再用宣誓去判定事实真相,"现代法律规定宣誓的目的已不是为了定系争事实之存否,而是为了规范程序,加强宣誓者的责任感,使宣誓者对自己的所作所为有一个严肃的认识。"值得注意的是,虽然宪法宣誓制度与古代宣誓制度相比各方面已经有了根本性的变化,但是古代宣誓制度这些特征的影响至今存在,比如有一些国家规定在宣誓时可以采用宗教方式,还有一些国家宪法宣誓的誓词里包含宗教内容。

  二、形成:以民主法治思想为理论基础的宪法宣誓制度民主法治思想发源于古希腊时期,柏拉图在《法律篇》中指出:"(法律)它就是那'慎思熟虑'得出的主要纽带,金质的和神圣的纽带,而称为国家的大法:其他纽带都是坚硬的和铁制的。""当法律缺乏最高的权威,受制于其他权威,城邦就遭殃。但如法律在统治者之上,统治者成为法律的仆人,城邦就会安全,并享受诸神赐予城邦的一切好东西。"亚里士多德在《政治学》中对法治思想进行了系统阐述,他认为:"法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订的良好的法律。"古罗马法学家西塞罗强调法律的权威和至上性,他认为,"我们是法律的仆人,以便我们可以获得自由。""事实上最终并不依赖皇帝或罗马统治者的任性,而是依赖法庭的正义。""罗马帝国成功的秘诀在于罗马法的魔力。"后来,西塞罗逐渐意识到可以用法律治官,"法治方面,古希腊罗马贤哲们不但认识到要法律面前人人平等,而且更为难能可贵的是,他们指出,法治的关键在于治官。"35到中世纪,虽然教会势力强大,但是法治思想还是得到了发展。马西利乌斯提出"行政官员要依法行使管理权,不得超越法律的规定"的观点。西方思想家孟德斯鸠、卢梭等也提出了不同的主张,进一步扩充了法治思想。这些西方思想家强调法律的崇高地位,任何人都不得有超越法律的特权,法官也只能按照法律办事。

  从法治思想的发展历程可以看出,法律治官思想也是其中重要的组成部分,这就要求官员必须以法律为行为边界,并不能仅仅靠道德和舆论对其行为进行约束。后来美国思想家托马斯提出以"宪法约束政府"的思想,把对官员的约束由法律上升至宪法,宪法的地位被提到了前所未有的高度。

  正是在这样的背景下,宪法宣誓制度应运而生。1215 年英王宣誓遵守有"现代宪法雏形"之称的《大宪章》,这被认为是宪法宣誓制度的渊源,其第 63 条表明英格兰国王兼领爱尔兰宗主,诺曼第与阿奎丹公爵、安茹伯爵约翰"余等即以此敕令欣然而坚决诏告全国:英国教会应享有自由,英国臣民及其子孙后代,……充分而全然享受上述各项自由、权利与让与,余等与诸男爵俱宣誓,将以忠信与善意遵守上述各条款。"18 世纪初的《王位继承法》第 2 条规定:"凡依照本法而即王位的国王和女王,都应在加冕时,按照当今国王和已故玛丽女王统治第一年所制定的国会法令(称为加冕宣誓法),举行宣誓仪式,并且应当依照该项法令所定的手续和方式,签署并朗诵其中所规定的誓词。"1787 年美国宪法是世界上第一部成文宪法,它不仅规定总统在就职前必须宣誓尽职履责、拥护宪法,而且还规定中央及地方的公职人员也必须向宪法宣誓,如 1787 年美国宪法第 2条第 1 款明确规定:"在总统就职之前,他应宣誓或誓愿如下--'我庄严宣誓(誓言)我必忠诚地执行合众国总统的职务,并尽我最大的能力,维持、保护和捍卫合众国宪法。
  
  "第 6 条规定:"参议员和众议员、各州议会议员以及合众国和各州一切行政和司法官员均应宣誓或郑重声明拥护本宪法;但不得以宗教信仰作为担任合众国任何官职或公职的必要资格。"在 1791 年,法国为了约束国王权力,也要求其向民众宣誓忠于宪法,并将其写入宪法。《德意志共和国宪法》(魏玛宪法,1919 年)第 42 条规定:"联邦大总统于就职时,应对联邦国会作如下之宣誓:余誓竭余力,谋人民之幸福,增进其利益,祛除其弊病,遵守宪法大典,依照良心,尽忠义务,并用正义以临万民。谨誓。宣誓时,得附加宗教宣誓。"在近代中国,孙中山开启了民国时期的宣誓之河。1912 年 1 月 1 日,孙中山在南京就任临时大总统,他在总统府内庄严地进行了就职宣誓,誓词如下:"倾覆满洲专制政府,巩固中华民国,图谋民生幸福,此国民之公意,文实遵之,以忠于国,为众服务。至专制政府既倒,国内无变乱,民国卓立于世界,为列邦公认,斯时文当解临时大总统之职。谨以此誓于国民。中华民国元年元旦。"1930年 5 月 27 日,南京国民政府颁布了《宣誓条例》,自此民国时期的宣誓制度正式程序化和制度化。这个条例一共有 11 条,对宣誓主体、誓词、宣誓程序等有了明确规定,如宣誓主体包括文官、军官、教职员等,这些人根据各自职位和级别的不同有对应的誓词和仪式。除此之外,还对不能按时宣誓的情况处理作了规定,即必须在 2 个月内补行宣誓。1946 年 12 月 25 日,"制宪国大"通过的《中华民国宪法》对总统的誓词作了明确规定:"余谨以至诚,向全国人民宣誓,余必遵守宪法,尽忠职务,增进人民福利,保卫国家,无负国民付托。如违誓言,愿受国家严厉之制裁。谨誓。"这些关于宪法宣誓制度的实践正是基于民主法治思想、法律治官思想而产生,伴随着民主化的推进而发展。宪法宣誓制度用宪法作为官员的行为准则,对宪法宣誓,庄严承诺忠于宪法,其实质是对人民宣誓,同时也是对人民负责。

  第二节 宪法宣誓是一种规范权力转移的政治仪式一、宪法宣誓是一种政治仪式。

  (一)宪法宣誓呈现为一种政治仪式。

  什么是"仪式"?涂尔干(Durkheim)认为仪式是"一些行动法则,规定一个人如何令自己的行动与神圣的事物的表现保持一致。"科泽(Kertzer)则根据涂尔干的观点,将仪式定义为"一种体现社会规范的、重复性的象征性为。"国内人类学学者也对仪式下过定义,如郭于华先生认为仪式"通常是象征性的、表演性的、由文化传统所规定的一整套行为方式。它可以是神圣的也可以是凡俗的活动,这类活动经常被功能性地解释为在特定群体或文化中沟通(人与神之间,人与人之间)、过渡(社会类别的、地域的、生命周期的)、强化秩序及整合社会的方式。"虽然学者们对仪式的界定侧重点不同,但是这些定义并没有对错之分,只是在帮助我们理解政治生活中的仪式时有多寡之别。本文比较倾向采用科泽对"仪式"所下的定义,因为用"神圣"和"凡俗"对仪式进行区分对于本文的研究目标并无裨益。

  根据科泽的定义,我们可以知道仪式具有不断重复和形式化的特征,它是一系列不断重复的行为组合。这些重复性的仪式行为有时看似繁琐,但其不断重复的过程却是引导民众情感、形成认知的必要手段。"仪式的特殊规则所具有的影响力,正是其过往不断操演的结果。"在人类的发展过程中具有很多难以控制的不确定性,但是仪式比文化中的许多部分都更具稳定性,给人一种连续性的感觉,这主要是因为仪式长期积累所形成的形式上的持久性。形式化和重复性共同赋予了仪式稳定性。格尔兹(Clifford Geertz)把仪式看成是一种"文化表演",这个界定显示出仪式的另一个重要特征--戏剧性。所有的仪式无一例外都包含表演成分,"一个仪式的一系列行为组合,就是一系列的表演组合",这一系列的表演综合展现了仪式的情形、构成了"仪式情境".通过一定的方式,人们参与到这个"仪式情境"中,扮演各自的角色。仪式的这种戏剧性质可以激起情感反应,就像在剧院里,各种音效、姿态、灯光等会刺激控制着人们的情绪一样,类似的因素作用在仪式中以此产生强大的影响力。宪法宣誓仪式是一系列行为的组合被不断重复的过程:法律明文规定了宣誓主体、誓词和宣誓程序等基本要素,特定的宣誓主体必须以特定的方式执行仪式的过程。宪法宣誓仪式是一系列表演的组合,它在一个"被营造的场景"--某一特定的宣誓地点中展开,道具是国旗、国徽、正装或制服、《宪法》文本等,主角是宣誓者,人民是观众。在它们共同演绎下,"宪法宣誓制度最终呈现为一种仪式,建构了宪法与权力、权利之间,权利与权力之间,权力与权力之间的象征性交流。"(二)宪法宣誓仪式是各种象征的集合。

  仪式离不开象征,仪式是利用象征展开的一系列行为,"缺乏这种象征化的规则性、重复性的行动不是仪式,只是习惯或者风俗等。"象征为仪式提供了内容,它一共有三种特性:凝聚性、多义性和模糊性。凝聚性是指某个单一的象征被赋予了丰富的意义。象征无论以什么形式呈现,即无论是言语意义上或形象意义上,如《圣经》、国旗或国徽等,它都是各种观念的集合。而与凝聚性密切相关的就是多义性,即一个象征包含了多种不同的含义。凝聚性和多义性看似在讲同一种东西,但是它们关注的却不是同一个角度:凝聚性关注的是这些意义本身及其互动,而多义性则指的是不一样的人对于同一个象征会有不同的理解。而由这两个特性又引申出象征的第三个特性,即模糊性,指象征缺乏唯一确定的意义。"象征意义的复杂性和不确定性正是其力量的源泉。"人们通过赋予象征不同的意义,来使仪式发生变化:新的仪式出现,旧的仪式消亡。

  "政治通过象征来表达",政治仪式是象征参与政治的重要方式。政治生活中的事物必须被赋予某种特殊意义之后作为象征出场才能发挥其创造政治现实的作用。凯斯勒(Kessler)认为,"象征并不是所谓的现实政治的残存维度;它更不是一面可有可无的屏幕,供真实事物在上面投射着苍白而黯淡的影像。象征是真实的政治,以一种特殊的、往往是最有力的方式表现出来。"现代政治需要人们对政治组织进行具象化:"国家"、"政党"以及"政府"等词并无实形,对于这些过于抽象的名词,只有把它们变成一种可想象的事物,在它们真正在人们脑海里留下印记之前必须对其进行具象化,让人们对它们可以轻易构想出来,这样才能激发出统治阶级希望的认同和忠诚。最有效的政治象征都具备轻易让人们把概念转化为具体事物的能力,"国旗不单是一块装饰布,还是一个国家的化身;正如国旗由国家来界定,国家同样由国旗来界定。"政治仪式依照高度结构化和标准化的程序,在特定的表演场所和时间,被不断重复,而其中这些程序、场所和时间都被赋予了特殊的象征意义。正是通过这些象征,人们才得以对政治过程一窥究竟。

  宪法宣誓仪式作为一种规范国家工作人员就职的政治仪式,它被裹缠在象征之网中,其中出现的许多具体事物都具有不同的象征意义。比如,宣誓时需要手按《宪法》文本,因为《宪法》是权力来源的象征,也是人民的象征,手按《宪法》这个动作代表着权力并不是由某个组织或者个人赋予的,它的唯一来源是宪法,最终来源是人民。宣誓主体需要穿着制服,因为制服是其职责和身份的象征。

  宣誓时右手举拳,象征着力量,表明宣誓主体履行承诺的决心。国旗和国徽被明文规定为会场的布置要求,这是因为我们不自觉地会把它们当成是国家的象征。

  国旗经常在一定的礼仪仪式中出现,它是爱国主义的渲染者。国徽是静态的,主要出现在某些国家机关和某些特定的、象征国家的场合。经过长期的灌输过程后,人们看到国旗和国徽时,会引起内心一系列情感的共鸣,将国旗、国徽与"国家"这个抽象的概念联系在一起。所有的这些象征组合在一起,就构成了宪法宣誓仪式。同时,也经由这些象征,将权力转移的过程展现在人们面前,帮助人们了解政治过程。

  二、宪法宣誓具有规范权力转移,强化政治合法性的功能。

  (一)宪法宣誓规范权力转移。

  宪法宣誓发生于前任国家工作人员卸职和新任国家工作人员到岗就职的临界点,即就职之时。例如,2015 年 7 月 1 日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《关于实行宪法宣誓制度的决定》(以下简称《决定》)第一条规定:"各级人民代表大会及县级以上各级人民代表大会常务委员会选举或者决定任命的国家工作人员,以及各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员,在就职时应当公开进行宪法宣誓。"对于前任国家工作人员来说,宪法宣誓的完成正式宣告了其拥有的公权力的丧失,以法定形式课以其交出权力的"强制性要求".

  庞德认为:"社会控制的主要手段是道德、宗教和法律。"可以说,在我国,宪法宣誓的约束力量集道德、法律于一身。从前任国家工作人员自身看,宪法宣誓既是全国人大常会出台决定中的强制性规定,其效力等同于法律;又具备着强有力的道德拘束力,原因在于:

  宪法宣誓是一种向社会公众公开的政治仪式,来自民众的舆论压力会对其形成道德约束。

  对于就职的国家工作人员来说,宪法宣誓向社会公开宣告了其对公权力的承继,同样有着法律和道德的双重效力。但与前任国家工作人员不同,其道德、法律上的效力强调的是获得公权力的正当性与公信力,确保权力转移的顺利进行。

  (二)宪法宣誓强化政治合法性。

  政治合法性是所有稳定的社会都具有的一个特征,被不断质疑合法性的制度往往是不稳定的,所以一个国家只有不断为其制度增添合法性,才能维持国家的政体的稳定。"一个人成为国王是因为他被视作国王。"仪式是被广泛采用的一种有效的合法性手段,它将象征与情感相联系,显示出这些象征的特殊意义,并且不断深化与象征之间的关系。柯恩在《双向度的人》一书中指出,仪式与象征既可以成为表达权威的手段,也可以生产和再生产权威,它们与权力关系相互依存、互为因果。

  卡拉·穆尔扎也注意到仪式中的象征具有一种"使事物合法化,起导向作用的特性",即权威性。

  一个国家需要正常运作,离不开劳动分工,而这需要一个职权体系来完成。"为了赋于一个人高于他人的权威,就必须依靠有效的手段来改变他人对此人的看法,以及改变此人的权力观念,即此人已经能够将意志强加给他人。"权威性,即合法性,是"对权力在各种场域之中得以存在和运作的承认".

  权威本身很抽象,人们只能借助于仪式来表达权威,一个人被赋予权威的过程,必须通过仪式来操演。

  宪法宣誓仪式是就职程序,经过仪式,宣誓人脱离了以前所处的位置,拥有了新的身份。但是,在权力转移的过程中一般会充斥着争议和冲突,而权力转移是否具有合法性就是权力能否平稳过渡和控制权力转移社会成本多少的关键。权力的转移必须具有权威性,才能让民众真正信服。由民主选举程序产生的国家工作人员除了应该被法定机关确认,更需要得到全民的认可。宪法宣誓仪式正是起到了一个让权力的移转更具合法性和权威性的作用,它"既是对前任领导人交出权力的强制性要求,又表明在就职宣誓仪式后权力转移至新任领导人同时又向所有的仪式参加者和广大民众宣告了权力平稳交接的完成。"只要进入宣誓程序,即表示各方认可和接受既定的规则并接受最终的结果。而仪式所营造的庄严气氛、所采用的公开形式,都可以强化民众对权力转移的认可,强调国家权力行使者角色的成功转换。

  宪法宣誓仪式一方面使个人与其被赋予合法性的角色得以区别,但同时又在两者之间建立了认同感。当宣誓仪式让民众在情感上承认并且接受加在宣誓者身上的权力时,就可以说仪式动员起了社会层面的权威。不得不说的是,仪式最大的魅力,是在消除争议、赋予合法性的同时,还可以让那些本身存在冲突性的象征融合在一起。正因为如此,平等的象征能在就职仪式中与权力、权威的象征共存,权力不再属于任何人的私人财产,它可以公平地转移。

  三、宪法宣誓以宪法为内在核心,表现为一种宪法程序。

  (一)宪法是宪法宣誓制度的正当性渊源。

  宪法通过规制国家权力实现对公民基本权利的保护,具有授权性,以授权方式限制权力,即所有权力都必须源于宪法,否则就属于越权;宪法通过对公民基本权利的保护,实现用权利监督权力;宪法通过分权,用权力制约权力。宪法在授予公职人员权力的同时,对其任期也有限制,任期届满就意味着权力必须转移到新一任公职人员。这是宪法制约国家权力的重要方式之一,宪法用这种方式给权力设计转移的条件以此约束权力行使者。"选举活动或任命行为是权力转移的前置程序,它完成了权力在不同主体间实质性转移的要求",而宪法宣誓仪式则使权力转移最终得以实现,它是对上一任公职人员任期结束、新一任公职人员任期开始的宣告,也是对选举或任命程序的终结。宣誓仪式对选举或任命的结果进行了法定的确认并以此作为履职开始的条件,使人民对此更具认同感,宣誓者由此成为合法的权力行使者。宪法宣誓制度作为制约国家权力转移的规范,其正当性来源就是宪法,宪法通过这一程序以实现对公民基本权利保护的根本目的。

  (二)宪法宣誓在属性上表现为一种宪法程序。

  宪法程序是指宪法关系主体从事宪法活动必须遵循的一系列步骤、方式等程序性规范,包括宪法修改、国家工作人员的选举、任命、罢免以及国家机构的组织运行程序等。除了宪法的实体规定,宪法的程序性条款在限制公权力、保障公民基本权利方面同样扮演着至关重要的角色。失去了程序性保障的实体权力如同被拔了牙的老虎,其法效力必将大打折扣。

  宪法宣誓是有关国家工作人员就职时的必经程序,往往由宪法规定,在属性上表现为一种宪法程序。世界上大多数国家均规定了宪法宣誓制度。据笔者统计,目前除中国外,192 个联合国成员国中大约有 173 个国家规定了宪法宣誓制度。

  其中,古巴、越南、朝鲜、老挝这 4 个社会主义国家中,只有朝鲜宪法规定了宪法宣誓制度。例如,1949 年《德国宪法》第 56 条规定:"联邦总统就职时,在联邦议员议员和联邦参议院议员前作如下宣誓:'我宣誓,我将为德国人民奉献我的力量,增进其利益,为其消除危害,维护和捍卫基本法和联邦法律,认真履行义务,公正对待每个人。愿上帝保佑!'宣誓可以不采用宗教誓言。"1993年《俄罗斯联邦宪法》第 82 条第 1 款规定:"俄罗斯联邦总统从宣誓就职时起开始行使总统权限,至任期届满、新当选的俄罗斯联邦总统宣誓就职时停止行使总统权限。"1975 年《希腊宪法》第 33 条规定:"在就职前,共和国总统应当在议会前作如下宣誓:'我以神圣、同体、不可分的三一神的名义宣誓,保卫宪法和法律,关注其得到忠实遵守的情况,捍卫民族独立和国家的领土完整,保护希腊人的权利和自由,并为希腊人民的普遍利益和进步服务。'"我国的宪法宣誓制度虽未直接由宪法文本所规定,但《决定》将相关国家工作人员的就职宣誓制度称之为"宪法宣誓",并将其立法目的规定为"彰显宪法权威,激励和教育国家工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法,加强宪法实施".

  可见,在我国,宪法宣誓制度在不久的将来必然会被写入宪法。

  (三)宪法宣誓是构筑宪法信仰的重要方式。

  仪式和信仰之间存在什么关系?或许在一个虔诚的宗教信徒看来,信仰是最基本的,仪式不过是对这些早已存在的信仰的公开表达。涂尔干(Durkheim)认为,如果仪式不具有一定程度的神圣性,它就不可能存在。

  埃德蒙德·里奇(Edmund Leach)认为信仰和仪式只是同一事物的不同方面,"在表达同一件事情上,神话是以语言'说'的方式,而仪式则是以行动方式。"但是科泽却提出,仪式不仅仅是信仰的程式化表达,它甚至能在缺乏共同信仰的情况下,成为信仰和观念的有力铸造者。"个体改变其信仰并非屈服于理性辩论,而是需要为之提供合适的社会环境,仪式提供了这种环境。"仪式可以有力地把讯息传达给仪式的参与者,而象征又不断强化他们对这些讯息的认知,引发强烈的感情,使他们对仪式表达出的意义深信不疑。而仪式可以诱导人们去做应该做的事,他们的行为将进一步契合引导者的初衷,最终逐步改变、塑造他们的信仰。美国法学家伯尔曼也持类似观点,他从法律与宗教的角度对此进行了阐述。在伯尔曼看来,法律与宗教虽然是两个不同的社会向度,但它们却存在着千丝万缕的联系,彼此影响和渗透。"法律以其稳定性制约着未来;宗教则以其神圣观念向所有既存社会结构挑战。"但它们也是相辅相成的,"法律赋予宗教以其社会性,宗教则给予法律以其精神、方向和法律获得尊敬所需要的神圣性。"这里的神圣性即信仰。

  法律与宗教共享四要素,其中就包括仪式。伯尔曼认为法律的这种神圣性正是通过仪式获得的。仪式可以塑造宗教信仰,同时它也是法律与超验性价值联系和沟通的方式,象征着法律的客观性。

  "法律的各项仪式(包括立法、执法、协商以及裁判的各种仪式),也像宗教的各种仪式一样,乃是被深刻体验到的价值之庄严的戏剧化。"法律当中的这种戏剧化使民众的法律感情得以强化,唤起了对法律的信仰,法律有了一定的神圣性。

  通过宪法宣誓仪式,营造出庄严的氛围,可以唤起宣誓人内心对宪法的敬畏感,产生一种宪法至上的情感,促使他们在日后履职过程中忠于宪法,慢慢树立起宪法信仰。

  仪式参与者本身受到仪式所带来的强烈情感刺激而逐步改变他们的信仰,而这也会间接影响那些非直接仪式参与人。认知失调理论认为,当个体间的信仰存在冲突或者发现自己的信仰与社会重要人物信仰不一致时,就会造成一种紧张状态,这就是认知失调。它会使人们心理上产生一种希望趋同的冲动,进而引导他们的行为做出改变。这点不仅表现在失调存在时,也会出现在差异还未显现时,人们会自动避免那些不利信息和情绪。

  所以,宪法宣誓主体在逐步树立起宪法信仰之后,会自上而下地在社会起到榜样作用。普通民众会努力使自己的信仰和社会重要人物的信仰保持一致,不断使自己的信仰趋同于社会的主要信仰。这样,可以逐渐在我国树立起宪法信仰,带动起全民守法的良好风气。

 第二章 我国宪法宣誓制度的立法现状及反思

  全国人大常委会第十五次会议的闭幕会上,会议以 153 票赞成,0 票反对,2 票弃权表决通过了《全国人大常委会关于实行宪法宣誓制度的决定》,这标志着我国正式以立法形式确立了宪法宣誓制度。宪法宣誓制度所具有的仪式价值对于促进我国依宪执政、依宪治国意义重大,但是想要宪法宣誓制度仪式价值真正实现,让宪法宣誓成为推动我国依宪治国进程中的有力措施,则绝不能让宪法宣誓制度流于形式。要达成这一目标,完善的外在程序规定是必不可少的。因此,立足于我国目前宪法宣誓制度的具体规定,联系丰富的域外立法经验,并结合我国的现实需要,分析我国目前在制度构建上存在的不足之处,对完善我国宪法宣誓制度具有重要意义。

  第一节 我国宪法宣誓制度的立法现状。

  一、多元的宣誓主体。

  宣誓主体是宣誓制度必不可少的元素,它"体现了宪法宣誓制度作为一种仪式,旨在实现何者与何者之间的象征性交流。"《决定》规定我国的宪法宣誓主体是各级人民代表大会及县级以上各级人民代表大会常务委员会选举或者决定任命的国家工作人员,以及各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员。中央层面的具体包括:①国家主席、副主席;②全国人大常委会组成人员,全国人大专门委员会组成人员,全国人大常委会工作委员会、代表资格审查委员会组成人员;③国务院组成人员;④中央军委主席、副主席、委员;⑤最高人民法院、最高人民检察院组成人员;⑥国务院及其各部门、最高人民法院、最高人民检察院任命的国家工作人员,⑦驻外全权代表。

  地方的组织办法规定的宣誓主体主要有:①地方各级人大常委会、专门委员会组成人员,地方各级人大常委会代表资格审查委员会组成人员;②各级地方政府组成人员,包括其综合办事机构和工作机构及其派出机构;③地方各级人民法院、人民检察院组成人员;④乡、民族乡、镇人民代表大会选举的本级人民代表大会主席、副主席;⑤各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员。

  这个主体范围,较十八届四中全会时提出的适用范围已经有所拓宽,当时仅要求人大及其常委会任命的国家工作人员需要宣誓,对各级人民政府、法院和检察院任命的国家工作人员的宣誓要求是在后来决定的起草过程中加入的。因为"忠于宪法"的要求,不仅是"对各级人大及其常委会选举或任命的国家工作人员的基本要求,也是对各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员的基本要求。"宪法宣誓主体如果按单一或者多元模式进行划分(如图 1 所示),从世界范围来看,有 68.6%的国家采用多元宣誓主体,有 31.4%的国家采用了单一宣誓主体,即仅有某个职位上的公职人员需要进行宣誓。我们可以看出,我国采用的宣誓主体模式与世界上大多数国家保持了一致,即采用多元宣誓主体,不仅有多个主体需要宣誓,而且这些主体分布在不同的职位上。

  从我国宪法宣誓主体的职位分布情况来看,《决定》规定的宣誓主体包括了国家元首、立法机关成员、行政机关成员、司法机关成员以及军事机关成员这五类。与世界各国的规定相比较(如图 2 所示),我国的宣誓主体职位分布范围比较广泛。世界上其他国家的宣誓主体也主要集中在国家元首、代议机关成员、行政机关成员、司法机关成员和军事机关成员这几类,比较特别的是挪威宪法规定教会官员也要进行宪法宣誓。其中,把国家元首规定为宣誓主体的国家为数最多,大约有 92.57%,只有 13 个国家没有规定国家元首的宣誓。

  将代议机关、行政机关和司法机关的成员规定为宪法宣誓主体的国家也不少,而军事机关成员需要宣誓的则较为少见,只有 4 个国家对此进行了规定,它们是巴基斯坦、萨尔瓦多、利比里亚和挪威。值得注意的是,国外宣誓的行政人员主要集中在行政机关重要职位的公务人员,比如行政首长、部长等,而我国则包括"各级政府任命的国家工作人员",范围更为宽泛。将普通行政机关成员符合宪法和有关组织法的规定,也符合十八届四中全会提出的全面依法治国的精神。不仅如此,我国的宣誓主体中司法机关成员范围也比国外更加广泛,国外主要集中在法官,检察官则除了马尔代夫、利比里亚等少数几个国家之外很少有规定为宣誓主体的,而我国则包括了法官和检察官。所以,总的来说,无论是从宪法宣誓人员的个数,还是从他们所在的职位分布情况来看,我国在构建宪法宣誓主体时对外国经验的借鉴应该说是比较全面的,这些覆盖范围广泛的宣誓主体,体现了我国依法治国的决心。

  二、采用单一誓词。

  誓词是宪法宣誓制度的重要组成部分,"任何宣誓制度,最重要的一项内容就是誓词,宣誓就是承诺,是宣誓者履职的行为总规范,简明而铿锵有力的誓词可以大大增强宣誓的影响力和效果。"综观世界各国宪法宣誓制度的誓词内容,大致都包含在以下几个方面:第一,忠于宪法或法律;第二,恪尽职守;第三,对人民负责;第四,拥护国家统一、领土完整及民主制度。《决定》的誓词也大致包括了这几个方面,具体为:"我宣誓:忠于中华人民共和国宪法,维护宪法权威,履行法定职责,忠于祖国、忠于人民,恪尽职守、廉洁奉公,接受人民监督,为建设富强、民主、文明、和谐的社会主义国家努力奋斗!"我国这 70 字誓词适用于所有宣誓主体,而这 70 字誓词相较于 6 月 24 日决定草案所规定的誓词无论在字数上还是内容上都已经有了改动。草案提交全国人大常委会审议后,其中很多意见就是针对誓词提出的,这足以体现誓词对于整个宪法宣誓制度的重要性。当时,草案规定的誓词为 65 字:"我宣誓,拥护中华人民共和国宪法,维护宪法权威,履行宪法职责,恪尽职守、廉洁奉公,忠于祖国、忠于人民,自觉接受监督,为中国特色社会主义伟大事业努力奋斗!"正式誓词将"为中国特色社会主义伟大事业努力奋斗"改为"为建设富强、民主、文明、和谐的现代化国家而奋斗",把"拥护中华人民共和国宪法"中的"拥护"改为"忠于",把"忠于祖国、忠于人民"和"恪尽职守"的顺序进行调换,把"履行宪法职责"改为"履行法定职责"等。应该说,这一系列的改动是对审议过程中常委会委员们意见和建议的吸收采纳,是集思广益的结果,是民意的体现,彰显的是我国民主立法的过程。

  从誓词内容来讲,调整后的誓词比草案誓词更具现实意义,更能体现我国构建宪法宣誓制度的价值意图:首先,将"我宣誓"后面的逗号改成了冒号,因为此处不是一句话后停顿,是宣誓主体需要向所有人表明的整个内容。根据汉语言文字标点符号使用规范,逗号显然更切合宣誓实际情况,更切合宣誓庄严表达。

  其次,虽然我国宣誓主体的职位分布范围比较广,无论是级别还是职责要求都不一样,但是忠于宪法和遵守宪法是共同的要求,而宪法是宪法宣誓制度的核心,几乎所有国家的誓词都提到"宪法"或"法律",它是誓词的不可或缺的要素。

  我国把"忠于宪法"放在首位,突出了这一内容的核心地位。"忠于"比"拥护"这类政治性用语更有分量,对宪法仅仅是"拥护"是不够的,因为"拥护"有一种可以自由选择的主观意味,而"忠于"则是一种不容辩驳和推脱的责任担当。

  将"拥护"改为"忠于"体现着对宪法的捍卫与遵守,体现着我国对推进依宪治国的决心。再次,誓词改动后将"忠于祖国、忠于人民"放在"忠于宪法"之后、"恪尽职守"之前,这样的次序安排更加合理,逻辑更加清晰。因为这三个"忠于"都是基础,也是共同的精神引领和指导。它们都能彰显我国宪法的价值取向,即人民当家作主。只有怀着对祖国和人民的忠诚,履职才会更加合宪合法,符合人民的利益。然后,"恪尽职守"是对国家工作人员就职后履职的要求,它是宪法宣誓制度不可或缺的要素之一。因为它是国家工作人员的就职宣誓,势必要对其日后的履职行为向人民作出承诺。相较于普通职位的工作人员,国家公职人员是国家权力的行使者,肩负着更大的责任,面对人民赋予的权力,更要兢兢业业、恪尽职守。正式誓词将把"履行宪法职责"改为"履行法定职责",因为国家工作人员的职责不仅由宪法进行规定,而且还包括其他法律法规。它们都是国家工作人员在履职过程中必须遵守的规则,所以将"宪法职责"改为"法定职责"更加全面和准确。接着,正式的誓词将"自觉接受监督"改为宪法明确规定的"接受人民监督"(第 27 条),这可以让誓词与宪法进一步契合。主权者"人民"作为宣誓明确的倾听者和监督者出现在誓词中,可以体现我国宪法所确定的"一切权力属于人民"的原则,表达了对人民负责、为人民服务的承诺。向宪法宣誓,其实质就是向人民宣誓。最后,"为建设富强、民主、文明、和谐的社会主义国家努力奋斗"是誓词的所规定的奋斗目标,是十八大提出来的社会主义核心价值体系的兴国之魂。它删除了草案中"中国特色"这一定语,用《宪法》序言中关于"国家根本任务"的文字规定进行替代。这种做法除了是和宪法文本保持一致,更是重申了社会主义道路的普适性,突出了"社会主义"这一内容,强调了我国是一个社会主义国家。不仅如此,"中国特色"是一个有大有小、有待明确的模糊概念,是一个宏观的、纵览全局行的提法。这虽然是一个高瞻远瞩的理论,但是放在誓词里是不合适的。因为宪法宣誓要避免流于形式,就更需要那些可以让民众得以理解和想象、可以真正调动起民众在宣誓仪式中情感的语词,避免一些过于宏观、模糊的语词,这样才可以最大程度地发挥宪法宣誓制度的价值。

  三、《决定》和各省细则中对宣誓程序的立法概况。

  (一)《决定》中的统一规定。

  "宣誓程序最能体现宪法宣誓制度的仪式性,设计良好的宣誓程序能够将宪法宣誓实施的时空转化为关于宪法信仰的剧场,将宪法本身及其包含的价值予以庄严的戏剧化,形成一种神圣的氛围,从而实现宪法宣誓的目的。"85宣誓程序主要包括宣誓的形式、流程、着装、领誓人、主持人、监誓人等,但是《决定》本身是比较简略的,对很多细节都未作具体规定,仅对宣誓的形式、流程、仪式会场要求作出了统一规定。

  首先,我国宪法宣誓采用口头形式。这和世界上大多数国家的做法相类似,也符合我国各种宣誓活动的传统,比如我国的入党宣誓、入伍宣誓都采用口头宣誓的形式。

  其次,我国采用公开宣誓的方式。公开是使宪法宣誓价值最大化的必要步骤,表达了宣誓者遵守宪法的决心,不仅可以增加公众的参与度,便于民众监督,还可以向世界人民宣告我国重要的国家工作人员正式就职,扩大国际影响力。

  再次,我国采用单独宣誓和集体宣誓相结合的模式,仪式组织者可以根据就职人员情况决定采用单独宣誓还是集体宣誓,集体宣誓由一人领誓,其余人员跟诵。在世界各国的实践中,尤其是一些重要职位的公职人员,比如国家元首等,一般都采用单独宣誓的方式。单独宣誓可以突出肩负的重大责任,更能体现仪式的庄重。

  然后,我国规定的宣誓流程是:宣誓人左手抚按《中华人民共和国宪法》,右手举拳,诵读誓词。手持宪法更能突出宪法宣誓制度的核心,意指宣誓者的权力来自于人民,表达对宪法的敬畏。世界上很多国家都采用这个形式,比如美国总统就职宣誓时也要讲手放在宪法上。

  最后,我国的仪式会场要求"严肃庄重、悬挂国旗或国徽".宣誓会场严肃庄重是宪法宣誓仪式的必然要求,它可以给宣誓人的心理造成影响,增强他们的使命感、责任感。而国旗和国徽是国家的象征,把它们用于会场布置可以表示宣誓行为受国家权力的监督,对宣誓者内心产生约束。

  (二)各省细则中宪法宣誓程序规定的比较。

  地方在参照《决定》的基础上对宣誓程序进行了细化,比如规定了宣誓地点、宣誓时间、领誓人等。不同省份之间程序性规定的详略不一,其中以湖北省规定最为详尽,其次是重庆市、黑龙江省和新疆,而江西省、天津市和浙江省在宣誓程序上较《决定》未作更明确规定。

  1、宣誓的方式。

  除了明确规定采用公开宣誓的方式,有些省份甚至把"公开"这一形式更加明确化,比如黑龙江省规定全省各级人民代表大会及其常务委员会组织的宣誓仪式,应当向社会公开报道,湖北省、新疆维吾尔族自治区也有类似规定。

  不仅如此,有几个省份对某些特定职位的公职人员作出了要求单独宣誓的特别规定,比如北京市规定市人民法院院长、市人民检察院检察长必须单独宣誓,新疆维吾尔族自治区规定自治区人大常委会主任、自治区主席、自治区高级人民法院院长、自治区人民检察院检察长必须单独宣誓。

  2、宣誓流程。

  在宣誓时,有些省份不仅规定"右手举拳",还更加明确了这一动作细节,比如海南省强调"拳心朝前,置于耳旁".除此以外,有些省份还特别规定了"必须面对国旗或国徽",比如海南、河北、河南、黑龙江、湖南、上海等。

  3、着装。

  《决定》并没有对着装进行规定,但是如表 2 所示,一共有 15 个省份对着装加以规定,比如江苏省、上海市、云南省等。这些规定大多要求穿着正装或制服,西藏自治区比较特别,它规定可以穿正装、民族服装或职业装。

  4、领誓人。

  《决定》只是简单规定集体宣誓时由一人领誓,但并没有明确领誓人如何选择,某些省份在具体组织办法中规定了领誓人如何确定。比如北京市规定:"新一届市人大常委会组成人员和市人民代表大会专门委员会组成人员的集体宣誓,由市人大常委会主任领誓;市长、副市长的集体宣誓,由市长领誓。"还有更多的省份只是明确了领誓人的选择范围,如甘肃、广西、河南、黑龙江、内蒙古等,仅是规定"在宣誓人中间指定一人领誓".

  5、主持人。

  《决定》未规定宣誓仪式的主持人,地方的组织办法中明确规定主持人的省份只有 2 个,它们是重庆市和湖北省,如湖北省规定本级人民代表大会会议主席团组织的宣誓仪式由主席团一位常务主席主持,重庆市规定本市各级人民政府、人民法院、人民检察院组织的宣誓仪式由任命机关负责人主持。

  6、监誓人。

  《决定》并未规定宣誓仪式的监誓人,地方也只有 5 个省份对此加以规定,它们是黑龙江省、宁夏回族自治区、青海省、湖北省和新疆维吾尔族自治区。比如湖北省规定本级人民法院、本级人民检察院组织的宣誓仪式由人大常委会委托相关工作机构负责人见证宣誓,黑龙江省规定:"省高级人民法院、省人民检察院组织的宣誓仪式,省人民代表大会常务委员会可以委托相关部门负责人见证宣誓",新疆维吾尔族自治区规定自治区人大会常委会主任、自治区主席等的宣誓由全体人大代表监誓。

  7、宣誓时间。

  《决定》没有确定具体的宣誓时间,但是有 10 个省份对某些宣誓主体的宣誓时间作出了规定。如安徽省规定各级人民政府、法院、检察院任命的国家工作人员在任命后的一个月内举行宣誓仪式,山西省规定省人民检察院检察长在在省人民代表大会常务委员会会议期间进行宪法宣誓,黑龙江省规定省高级人民法院、省人民检察院组织的宣誓仪式应在 15 个工作日内进行。

  8、宣誓地点。

  《决定》对宣誓地点也未作要求,但是有 5 个省份对宣誓地点加以细化。比如北京市规定由市人民代表大会会议主席团组织的宣誓仪式在市人民代表大会全体会议上进行,湖南省规定人大选举的国家工作人员在本级人民代表大会当次会议上进行宣誓,辽宁省规定大连海事法院院长产生后应在常务委员会全体会议上宣誓。

  9、其他规定。

  还有很多省份对程序细节作出了更加详尽的规定:(1)很多省份规定诵读誓词后,宣誓人应当报出本人姓名,河南省还强调要报出自己职务;(2)山东省规定本级人民代表大会会议主席团可以根据情况将由其组织的宣誓仪式委托本级人民代表大会常务委员会组织,还有类似规定的有内蒙古、黑龙江等,它们都规定了可以"委托"的情况;(3)某些省份还对"因故不能参加宣誓仪式的任职人员"作出了"另行宣誓"的安排,比如广西省、黑龙江省等;(4)新疆维吾尔族自治区还对宣誓所用语言作出说明,它规定:"宣誓使用国家通用语言。少数民族国家工作人员使用国家通用语言有困难的,可以使用本民族语言进行宣誓。"而重庆市规定必须用普通话。(5)江苏省还规定某些宣誓仪式的具体组织工作由承担人事任免工作的机构负责;(6)黑龙江省还对全省县级以上各级人民代表大会换届选举和表决通过的国家工作人员举行宣誓仪式的顺序作出了规定;(7)重庆市还强调应当"设宣誓台,台面上放置《中华人民共和国宪法》,台旁适当位置挂放宣誓誓词".

 第二节 我国宪法宣誓制度的立法反思。

  一、宣誓主体有待进一步拓宽。

  《决定》所规定的这些宪法宣誓主体代表了立法、行政、司法、法律监督和武装力量这五个方面。具体来说,各级人大是国家权力机关,人大领导下的"一府两院"分别担负着行政、司法审查、法律监督等职能,其主要组成人员均为重要的国家权力的行使者,是宪法规定的国家机关成员。此外,国家元首作为一个国家在实质上或形式上、对内和对外最高代表,历来是宪法宣誓制度中最重要的宣誓主体,国家元首宣誓忠于宪法,有更强的号召力,更能树立宪法的权威。

  虽然相较于其他国家的规定,我国采用的主体已经比较广泛,但是从宪法宣誓制度的概念出发,我们可以发现宪法宣誓主体通常意义上指的是国家公职人员,依据现代汉语的解释,是指在国家的经济、政治和社会生活中担任公共职务、行使公共职权、履行公共职责的人员。这个范围远远大于《决定》和各省细则所明确列举的国家工作人员,这里的"国家工作人员"主要指的是我国《刑法》第93 条规定中所提到的"国家机关中从事公务的人员",这包括两类:一是在国家机关中从事公务、需要选举或任命的国家机关工作人员,另一类是以"国家工作人员"论的国家工作人员。《决定》所指的宣誓主体就属于上述所说第一类,而且必须是由"各级人大及县级以上各级人大常委会选举或决定任命"的国家工作人员,以及"各级政府、法院、检察院任命"的国家工作人员。而且参考我国"公务员"的范围规定可以发现,公务员不仅包括国家机关的工作人员,还包括党的机关、政协机关、民主党派和工商联等机关的工作人员。所以,《决定》所指"国家工作人员"仅是国家公职人员中的一部分,甚至仅是"公务员"中的一部分。

  而且依据我国宪法第五条及序言规定:"一切国家机关和武装力量、各政党","都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责".

  由此可见,除了我国宪法宣誓制度已规定的宣誓主体之外,我国的其他国家公职人员也应该以宪法为活动准则,都有忠于宪法的义务,都有向宪法宣誓的正当性依据。因此,无论是从宪法宣誓制度本身的概念出发,还是依据我国公务员范围规定,从理论上讲,我国现有的宪法宣誓主体有拓宽的余地和可能。

  宪法宣誓制度的主要目的之一就是对重要的国家权力行使者产生约束,促使其忠于宪法,因为这些人会对国家政治生活产生重大影响,他们的权力行使必须在宪法的框架内。但是从我国实际出发,我们可以发现在我国会对政治生活产生重要影响的不仅限于目前所规定的宣誓主体。在我国,中国共产党是执政党,这不同于西方的多党轮流上台执政。党是中国社会主义事业的领导核心,处在纵览全局、协调各方的地位上,党的精神和决策会对我国社会发展的方方面面都起到重大和深远的影响。正是由于党在我国政治生活中的特殊地位,相较于其他未被纳入宪法宣誓主体的公务员,将党的机关组成人员纳入宪法宣誓主体名单更具现实需要。通过宪法宣誓,让党的活动立于宪法框架内,逐步树立党员的宪法信仰,推动党依宪执政目标的不断落实,最终可以巩固党的执政地位。

  二、统一的誓词存在不足之处。

  誓词体现着宣誓主体的义务和担当,是宣誓人对民众作出承诺的言语形式的展现,是宪法宣誓制度不可或缺的一部分。我国采用统一的誓词,即所有宪法宣誓主体都采用相同的誓词,并不突出不同主体的职权特色。虽然全国人大常委会在回应关于誓词的相关问题时强调,统一誓词更能增强仪式的庄严性,是宪法宣誓严肃性的保障,但是不得不承认在宣誓人和职责的联系上会有所欠缺,显得过于原则和空洞。所有的宣誓主体都采用一样的誓词就不能凸显职位特征,难以让宣誓认将誓词内容和本职工作联系起来,无法有效地唤起宣誓人对其职责的共鸣。虽然所有宣誓主体都有忠于宪法的义务,但是其本身肩负的宪法所赋予的职责并不相同,所追求的价值也不尽相同,比如权力机关讲求"民主",行政机关注重"效率",司法机关强调"公平"等。采用过于统一的誓词,不能凸显每种职位最核心的价值追求,"使得誓词语言含义太过宽泛,导致宣誓人对宣誓誓词的认同感、归属感降低,进而使得宪法宣誓的警示意义和约束作用有所下降。"而且,誓词的多样化并不意味着各宣誓主体的宣誓内容必须完全各不相同,这是一种统一基础上的差异,这和宪法宣誓制度的核心追求并不矛盾。

  不仅如此,反观世界其他国家的规定,我们可以发现多样化的誓词是各国普遍采用的通行做法(如图 3所示)。绝大部分采用多元宣誓主体的国家都规定不同主体采用不同的誓词,与我国一样采用统一誓词的国家只有 6 个,即斯里兰卡、叙利亚、伊拉克、德国、保加利亚、圣多美和普林西比。比如德国的宪法规定,总统、总理和部长的宣誓誓词为"我宣誓,我将为德国人民奉献我的力量,增进其利益,为其消除损害,维护和捍卫基本法和联邦法律,认真履行义务,公正对待每个人。愿上帝保佑。"在这些采用多样化誓词的国家中,誓词大多数时候被写在宪法正文中,有少数国家采用更加醒目的方式--将誓词单独置于附件中,甚至不同的几个主体分列几个附件对其誓词内容加以明确规定。从誓词内容上看,这些多样化的誓词可以包括职位誓词、效忠誓词甚至保密誓词,而关于"忠于宪法"的内容多被规定在效忠誓词中,所有宣誓人一般都要作相同的效忠宣誓,如新加坡规定的效忠誓词为:"我……已被任命为……在此郑重宣誓:我将对新加坡共和国竭诚效忠,并保存、维护、保卫新加坡宪法。"职位誓词是根据宣誓主体的职务所规定的有针对性的誓词,每个宣誓人都要诵读属于他职位专属的誓词,比如在法官的誓词中一般会强调"公正审判、不偏不倚地对待所有人",还有一些政府官员的誓词会涉及保密内容,比如"不在公开场合发表和自己职务有关的言论"等等,巴基斯坦武装人员的誓词则强调"不会参加任何政治活动,将根据宪法和法律的要求,诚实、忠诚地在巴基斯坦军队(或海军或空军)中服务于巴基斯坦".职位誓词有时与效忠誓词和保密誓词相区分、逐条分列地规定在誓词中,更多时候和其他誓词内容直接合并、不作区分。各国区分不同主体采用不同誓词的程度有细有粗,比如新加坡的誓词规定模式极其细化,可以说到了具体问题具体分析的程度,它将总统与代总统、国会议员、总理、部长等不同宣誓主体分为 8 种情况区分对待。

  从国外的誓词规定情况可以看出,很多国家都十分重视誓词与宣誓人职权之间的联系,追求更有针对性的誓词。多样化的誓词,以共性结合个性,既凸显核心追求,又凸显职业精神,这是统一誓词所不具备的优点。所以,这种在国外已经相当普遍和成熟的誓词模式,非常值得我国借鉴。

  三、宪法宣誓程序中存在的问题。

  《决定》对宪法宣誓程序的规定比较粗略,它把细节的规定权交给了地方。

  《决定》中仅对宣誓的形式、流程、仪式会场要求作了规定,地方在保留这些规定的基础上对宣誓程序进行了细化。虽然这种方式符合我们通常的立法模式,即中央给出一个宏观的大方向,地方根据自身情况作具体规定,但是在宪法宣誓制度的构建中,采用这个模式弊大于利。宪法宣誓制度是一项仪式性的制度,而宪法宣誓制度要发挥其价值也正是通过这个仪式特征才推动,这使得宪法宣誓制度和其他法律有着很大的区别。宪法宣誓仪式通过唤起宣誓人和普通民众内心强大的情感,以此唤醒他们的宪法意识,树立宪法权威,构筑宪法信仰。而要激发人们内心的情感必须通过一系列重复化的仪式操演,而这些高度一致的仪式操演必须由仪式程序进行规定,统一的程序规定是保证仪式庄严性的保证。

  《决定》对程序的规定过于简略,这么做直接导致中央层面很多程序环节缺乏立法指导,而且在各省细则出台之后,由于地方在宣誓程序上拥有较大的立法空间,这使得各地方的宣誓程序规定有繁有简,简单的比如浙江省的细则较《决定》无任何程序上的细化,详细的比如湖北省的细则在程序的很多方面都进行了完善,但是大部分省份在宣誓时间、宣誓地点、监誓人等重要程序性事项上都未作明确规定。程序规定上的粗略导致在实践中仪式的严肃性被削弱:以宣誓人的着装要求为例,有的省份写明要求穿正装,有的未作规定,比如内蒙古自治区,由于没有明确的着装要求,导致 2016 年 1 月在内蒙古自治区十二届人大常委会二十次会议上举行的宪法宣誓仪式中,有一位女性宣誓人着装和其他着黑色正装宣誓的宣誓人很不统一,看上去很不协调,严肃性也大打折扣。

  不仅如此,由于缺乏统一、明确的指导,导致各省在对同一事项进行规定时也存在不一致,比如安徽省规定各级人民政府、法院、检察院任命的国家工作人员在任命后的一个月内举行宣誓仪式,黑龙江省规定省高级人民法院、省人民检察院组织的宣誓仪式应在 15 个工作日内进行。总之,在重要的程序性事项上没有明确规定或规定不一致,会导致各省的国家工作人员会依据不同的要求进行宣誓。这些都会导致仪式的统一性无法得到保证,会削弱仪式的严肃性,妨碍宣誓仪式的价值发挥。

  宪法宣誓仪式要最大程度上激起人们内心的情感和共鸣,不仅需要统一、完善的程序,而且还要善于在统一的基础上结合职位特征进行设计以便能最大程度地契合仪式所要追求的价值意图。这种统一性是共性之上结合职位特征保留一定的个性,而现有的宪法宣誓程序并没有凸显这一特征。我国的宪法宣誓制度不仅在誓词上没有突出宣誓人的职责特征,在宣誓程序的规定亦是如此。比如,宣誓会场的布置仅要求"悬挂国旗或国徽",但是对于那些职权特色十分明显的宣誓人,比如司法机关成员,应该在会场布置上作一些特殊要求,以突出其职权特征。

  《决定》和各省细则都未对不履行宣誓义务的后果作出规定,这会妨碍宪法宣誓制度作为一项就职制度的权威性。因为宪法宣誓仪式的意义不仅限于仪式,它也是一项规范权力转移的程序,它是权力合法转移的必要条件,所以像以色列等一些国家,明确规定宪法宣誓是国家工作人员就职的必经程序,不履行这个义务可以阻却其职权的授予。所以对我国来说,也应该在宣誓程序中对此加以完善。

第三章 完善我国宪法宣誓制度的构想

  第一节 将党的机关成员纳入宪法宣誓主体名单

  一、党的机关成员向宪法宣誓的必要性。

  宪法是我国的根本大法,具有最高效力。我国宪法在序言部分和正文第 5条明确规定,我国一切政党的活动都必须立于宪法的框架内,不得与宪法相抵触。

  党章是党内规范体系中的最高准则,是全体党员必须遵守的规则,是党员权利义务的重要依据。中共七大增设总纲部分后,总纲成为党章的前提和总则,是党员一切活动的准则。总纲是最能体现党作为执政党在不同历史时期的政治理念和政治使命,也是人民意志和利益的体现。党章在总纲最后一个自然段规定:党必须在宪法和法律的范围内活动。所以,忠于宪法是对每一个党的机关成员的共同要求,是每个党员的共同义务。向宪法宣誓,承诺忠于宪法,正是贯彻宪法和党章的共同要求。

  不仅如此,党的机关组成人员向宪法宣誓可以逐步提高党执政的合法性基础。政治合法性是任何政体得以存在的必要条件。任何政体都会致力于不断增添自身的合法性。那什么是合法性呢就我国而言,中国共产党的执政合法性就是指当对人民的领导是正当的、合法的,人民自愿服从和接受党的领导,认可党的执政地位。从长期发展变化看,中国共产党执政合法性的主要来源经历了"从以意识形态为主向以领袖魅力为主转变、又由以领袖魅力为主向以统治绩效为主转变的演变历程。"当前,党的执政合法性主要来自于统治绩效,但是,从长远看,这种合法性来源可能难以支撑起党整个执政体系的合法性基础:首先,经济发展具有一定的周期性,这种合法性来源缺乏稳定性和持续性。在改革开放以来的很长一段时间里,中国的经济一直保持快速增长,让世界为之震惊。但是,经济发展的周期性波动是一个不以人的意志为转移的客观存在,所以过于依赖统治绩效肯定会威胁到执政的合法性。其次,党政治发展的成就还不够,虽然,党一直致力于推进完善政治体制的改革,但是很多政治问题短时间内无法有效解决,国内对我国政治发展的成就褒贬不一。最后,当前中国社会不稳定因素增多,潜在风险加剧。许多问题和矛盾的出现使社会风险不断累积,而且我国诱发突发性事件的因素增多,特别重大和重大突发事件屡见报道。在这样的情况下,民众对党的执政绩效难以做出全面、准确的判断,中国的社会主义建设面临严重挑战,党的执政合法性也面临危机。在这样的情势下,党亟需加强其执政的合法性基础,加强人民对党领导的认可和信任,巩固党的执政地位,而依宪执政对于党执政的合法性来说是最基本的要求,保证党的一切活动在宪法的框架内是提升党执政合法性的必要措施,所以长期坚持依宪执政必然能提高党的合法性基础,而宪法宣誓制度它是以立法的形式确立的,相较于以往的道德教育和舆论宣传,它把忠于宪法从道德层面上升到制度层面,无疑宪法宣誓制度对于宣誓人会更加具有约束力,而且,宪法宣誓制度特有的仪式性会激起宣誓人内心强大的情感,唤起宣誓人宪法意识,促使他们逐步确立宪法信仰,这些都会逐渐使党真正在将来每一次行动中落实依宪执政。另外,宪法宣誓制度采用的是宣誓这一古老的形式,"上帝非因誓言而可信;相反,誓言乃是因上帝的确认而立。"从这个意义上说,并非誓言使人变得可信,而是人使誓言成为可信。宪法宣誓中,每一个党的机关成员认真对待宣誓的结果,就可以使党逐步取信于民,最终提升了人民对于党的信任感,加强了党执政的合法性基础。

  二、宣誓主体范围:党的中央政治局常委会成员和地方各级委员会的常委会成员。

  党在我国的政治生活中起到极其重要和特殊的作用,而且宪法宣誓对于党来说有重大意义,所以有必要将其纳入宪法宣誓名单中。笔者建议现阶段可以先把党的中央政治局常委会成员和地方各级委员会的常务委员会成员纳入宪法宣誓名单中,这是因为:一方面,根据《中国共产党章程》规定中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间行使中央委员会的职权,政治局常委会在中央政治局会议闭幕期间行使其职权,党的地方各级委员会的常务委员会在委员会全体会议闭会期间承担委员会职权,所以这样一来,党的职能日常是由中央政治局常委会和地方各级委员会的常委会履行的,只有它们是常设机构,所以将宪法宣誓主体定在这些主体上更具实际意义,也更具有可操作性。另一方面,因为宪法宣誓主体的范围不应该过于宽泛,而且党的机关组成人员范围太广,人数太多,将其全部纳入宪法宣誓主体不太现实。

  虽然可能有人会说,在实际政治生活中,上述人员中有部分同时属于其他国家机关的组成人员,他们已经是法律明文规定的宣誓主体了,比如习近平既是国家主席也是中共中央政治局常委,那这样规定有重复的嫌疑。但是从理论上讲党的中央和地方各级常委会成员并不必然是国家机关工作人员,而且在现实中上述人员中的确有部分不在宪法宣誓主体范围内,例如,现任中共中央政治局常委俞正声担任十二届全国政协主席、中国和平统一促进会会长,其职务并不属于宪法宣誓制度中的国家工作人员。但其对党内甚至整个国家的实际影响力,笔者认为非常有必要将其纳入宪法宣誓主体的名单之中,不能简单因为党的部分领导人已经凭其国家工作人员的身份而获得宪法宣誓主体资格而将其他所有非国家工作人员身份的党的机关组成人员排除在外。

  考虑到党的各级常委会成员和国家机关组成人员有部分会发生重合,笔者认为如果已经担任了《决定》所包含的国家工作人员职务的宣誓人,只需要按其对应职务宣誓即可,不用重复宣誓。这样做,既可以避免资源浪费,也可以突出宪法的地位,因为国家机关工作人员的职务是由宪法明文规定的,而党的机关组成人员职务是由党章规定的,宪法地位高于党章,所以宣誓人只要在其成为国家工作人员前宣誓即可。

  第二节 宪法宣誓誓词及宣誓程序的完善。

  一、誓词应根据不同的职位设计不同誓词。

  多样化的誓词有助于宪法宣誓制度的价值最大化,所以我国也应该在保留宪法宣誓制度核心追求的基础上根据不同宣誓主体的职责特征差异化誓词、增加职权特色内容。

  现有的誓词内容是"我宣誓:忠于中华人民共和国宪法,维护宪法权威,履行法定职责,忠于祖国、忠于人民,恪尽职守、廉洁奉公,接受人民监督,为建设富强、民主、文明、和谐的社会主义国家努力奋斗".由于这些内容是对每位宣誓人的共同要求,而且从内容结构上讲,宪法宣誓的核心、履职的共同要求、监督者以及奋斗目标等内容都已经涵盖在里面,所以在完善誓词的时候这些内容应该予以保留,只要在现有誓词的基础上加入一些具有职权特色的内容即可。在这个过程中一定要注意结合宪法以及其他法律对宣誓人职权的规定只有这样,才能设计出更有针对性、更合宪的誓词内容。

  第一,国家元首是"主权国家对内对外的最高代表,是国家机构的重要组成部分",其在一个国家的宪政实践中具有重要作用和地位。我国宪法对国家元首的职权作了明确规定:根据全国人大及其常委会的决定,公布法律、任免官员、授予荣誉、发布发布特赦令,宣布进入紧急状态,宣布战争状态,发布动员令,进行国事活动,接受外国使节,派遣和召回驻外全权代表,批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。我们可以看到,"国家元首在国家的各方面生活中具有象征性的领导作用,"它在我们国家政治生活各方面的表率,是一个国家的人格化。国家元首的一举一动都代表了整个国家,它的一言一行更是关乎到了整个国家的荣辱,它是国家利益的最高维护者。正因为如此,各国在设计国家元首的誓词时会特别强调"代表国家、维护国家的主权独立与利益"等,如科威特埃米尔在开始执政前必须作如下宣誓:"我对真主发誓尊重宪法和国家法律,保护人民的自由、利益和财产,并保卫国家的独立以及领土的完整。"参照国外立法并结合我国宪法规定,笔者认为我国国家元首的誓词可以在原有誓词"接受人民监督"之后、奋斗目标之前加入以下内容:"坚决维护国家的主权、独立和领土完整。"

  第二,全国人大是我国最高权力机关,全国人大常委会使其常设机关,它们行使着国家立法权。地方各级人大是地方各级权力机关,它行使着地方立法权。

  各级人大及其常委会都由民主选举产生,是人民利益的代表,通过民主议事机制将民意上升为国家意志,"民主"是其最核心的价值追求。所以,在设计各级人大及其常委会成员的誓词时,可以在原有誓词"接受人民监督"之后、奋斗目标之前加入以下内容:"贯彻执行民主集中制原则,不断推进民主化进程。"

  第三,现代行政事务纷繁复杂,尤其是我国正处于社会转型时期,行政权合法行使与国家任务实现之间的紧张关系尤为明显,传统行政法所主张的片面的"有限制的行政"已难以满足社会发展的需要;为维持社会秩序的有序运转,行政不仅需要有所限制以防止权力滥用,更需要高效运作。

  因而有学者指出:"没有效率,则国家与行政无法永续发展".

  所以,在设计行政机关成员誓词时可以在"接受人民监督"之后、奋斗目标之前加入以下内容:"依法行政、兼顾效率。"

  第四,各级法院和检察院是我国的审判机关和法律监督机关,依照法律规定代表国家分别独立行使审判权和检察权,不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。其目的在于实现司法公正,维护司法权威与社会公平正义,保障公民、法人或其他组织的合法权益。

  所以,在设计司法机关成员誓词时可以在"接受人民监督"之后、奋斗目标之前加入以下内容:"公正司法,维护社会公平正义".

  第五,在我国,军事机关成员需要宣誓的是中央军委主席、副主席和委员。

  根据宪法规定,中央军事委员会领导全国的武装力量,是我国最高军事决策和指挥机关。所以,在设计军事机关成员誓词时可以在"接受人民监督"之后、奋斗目标之前加入以下内容:"维护国家安全,坚决抵抗一切武力及武力威胁。"

  第六,中国共产党是我国的执政党,党要提高其执政水平必须坚持党章总纲部分所规定的"坚持科学执政、民主执政、依法执政。"所以,在设计党的机关成员誓词的时候,可以在"接受人民监督"之后、奋斗目标之前加入以下内容:

  "坚持科学执政、民主执政、依法执政。"这样,也契合了党章对党的要求。

  二、宪法宣誓程序应进一步统一、细化。

  仪式的严肃性离不开完善、统一的宪法宣誓程序规定。针对我国目前宣誓程序的规定现状,笔者认为我国应该在这方面进一步统一、细化,主要集中在以下几点:

  (一)宣誓地点、监誓人及主持人。

  从国外实践来看,宣誓地点一般被安排在宣誓人的选举或任命机关所在地,比如意大利宪法规定总统应该在国会两院联席会上进行宣誓就职,葡萄牙宪法规定总统就职应当在共和国议会上举行。我国宣誓主体的选举或任命机关为各级人大及其常委会、人民政府、人民法院和人民检察院,所以笔者认为,我国的宣誓地点可以分为两类:第一,由各级人大及其常委会选举或任命的国家工作人员的宣誓地点可以放在各级人大及其常委会的会议上,第二,党的机关成员可以在中央和地方各级委员会全体会议上宣誓,第三,其他人员可以在其就职单位宣誓。

  这样的安排一方面与我国所规定的仪式组织者保持了对应关系,另一方面由于我国宣誓主体范围比较广泛,这样的安排既可以显示出对人民权力的尊重,又可以提高效率,便于管理,督促宣誓人尽快就职。

  监誓人和主持人的选择和宣誓地点大体相关,一般宣誓地点在哪,监誓人和主持人就由其相应机构人员担任。在各级人大会议上进行宣誓的,由全体人大代表作为监誓人,主持人可以在人大主席团的常务主席中指定一位;在全国人大常委会会议上宣誓的,由全体常务委员监誓,由委员长主持;在地方各级人大常委会会议上宣誓的,由常委会成员监誓,由常委会主任支持;在党的中央和地方各级委员会全体会议上宣誓的,由全体委员监誓,主持人从委员中制定一人担当;在宣誓人就职单位宣誓的,由单位指派相关人员进行监誓,主持人由本单位主要负责人担任。

  (二)宣誓时间。

  宪法宣誓制度是国家公职人员就职的必经程序,所以宣誓时间一般而言应该定在开始履行职务之前,而具体时间的安排受宣誓地点等影响可以分为以下两种情况处理:第一,在各级人大及其常委会的会议上宣誓的,宣誓时间就是在人大及其常委会的会议期间。有了会议期限的限制,宣誓必然会及时进行,而且这也和宣誓地点、监誓人等规定在操作上保持了一致性。第二,在党的中央和地方各级委员会全体会议上宣誓。第三,在其就职单位宣誓,可以规定宣誓人必须在任命后的 15 个工作日内完成宣誓。这既可以让任命机关有充分时间准备,也不会耽误宣誓人及时就职。

  (三)着装要求。

  对于着装要求,我国可以分两种情况进行规定:第一,对于国家元首、行政机关成员、代议机关成员和军事机关成员等,可以统一要求着正装。第二,对于司法机关成员,可以要求穿制服进行宣誓。这是因为我国每个司法机关本来就有统一的工作制服,这是其职责的象征,这样规定既可以突出司法机关的职权特色,也可以让这些宣誓人更加体会到肩上所负的神圣而又重大的责任。

  (四)仪式会场布置。

  《决定》中仅规定仪式会场要求悬挂国旗或国徽,各省细则中也仅是对这一细节的重申。诚然,国旗和国徽对于仪式来说是必不可少的,但是对于审判机关来说,笔者认为其在仪式布置上可以再加入一个元素--天平。法院是公平公正的象征,面对天平宣誓,可以提醒司法机关成员在日后履职过程中要注意平衡自己心中那杆象征着良心和公正的称。

  (五)不履行宣誓义务的后果。

  宪法宣誓作为国家权力行使者权力成功交接的标志,是新的国家公职人员开始履职的必要条件,应当将其作为一项强制性的程序加以规定,并规定不履行宣誓义务的后果,这样可以强化宪法宣誓的实施效果。所以,我国可以在立法文件最后规定:上述宣誓主体的职权始于其宣誓就职,不宣誓则不视为就职。

  第三节 明确我国宪法宣誓制度形式上的宣誓对象。

  一、何谓宪法宣誓对象。

  何为宪法宣誓制度的宣誓对象也许有人会提出疑问:难道宪法宣誓的宣誓对象不是宪法吗现有研究中涉及"宪法宣誓对象"的文章大多是对"宪法宣誓对象"进行直接总结归纳后进行分类、举例,并未对其所指的"宪法宣誓对象"概念作出界定。但是也有学者在列举前进行了相关描述,比如有学者指出:"宣誓主体与宣誓对象之间的关系是宪法所确立的权力、权利关系的缩影。"也有学者认为:"关于宣誓的对象,即宣誓者向谁宣誓。"还有学者认为:"一般来说,作为宪法宣誓对象一定是国家象征,代表国家尊严。"根据上述学者对"宪法宣誓对象"的描述,笔者结合现有研究中对"宪法宣誓对象"的分类和各国宪法中对宪法宣誓制度的条文规定,得出结论:既有研究中所指的"宪法宣誓对象"是宪法宣誓制度形式意义上的宣誓对象。宪法宣誓制度以宪法为核心,宣誓效忠宪法、遵守宪法,宪法是当然的宣誓对象,所以各国实质意义上的宣誓对象都是宪法。但是为了让这个实质意义上的对象更加具象化和深入人心,加强宪法在宣誓者心中的分量,更大地发挥宪法宣誓制度的价值作用,各国又在宪法文本中规定了一个"宣誓对象".这个"宣誓对象"或本身具有与宪法相类似的某些属性,或可以承载宪法的特殊地位和意义,或与宪法之间有着某种渊源、联系,此为"形式上的宪法宣誓对象".

  由于形式上的宣誓对象对宪法宣誓制度有着特殊的价值,所以世界上大多数国家都根据自身情况的不同在条文中作了不同的规定。但是我国在《决定》和各省细则中并没有对形式意义上的宣誓对象作明确规定,笔者将在下文对各国的相关立法经验进行介绍,然后对我国形式上的宪法宣誓对象提出构想,以期为日后我国构建"宣誓对象"有所裨益。

  二、形式上的宪法宣誓对象之域外立法经验。

  如图 1 所示,各国形式上的宪法宣誓对象一共可以分为 6 类。其中"任命者或选举它的组织、机构或其成员"为最普遍采用的形式上的宣誓主体,其次是"司法机关或其成员"、"人民",最少的是采用"上帝"或"特定物"作为其"宣誓主体"的国家。

  第一,宣誓对象为人民,这类国家有爱沙尼亚、立陶宛、拉脱维亚、乌克兰等,比如爱沙尼亚的宪法规定总统在就职时要向爱沙尼亚人民宣读誓词。向人民宣誓的大多是民主共和制国家,将宣誓对象定为人民,表明主权在民,对人民负责,受人民监督;第二,宣誓对象是它的任命者或选举它的组织、机构或其成员,这种情况是最为普遍的。比如比利时国王就需要在议会两院面前进行宣誓,德国总统需要在两院议员面前进行宣誓,斯洛伐克的政府成员需要对总统进行宣誓。这是一种上对下的模式,下级要向任命者宣誓,被选举人要向选举他的机构宣誓。上级赋予下级权力,下级对上级负责,受其监督,这也体现了忠于宪法的精神,因为上级权力最终是由宪法赋予的,下级对上级宣誓,也就是对宪法宣誓;第三,宣誓对象为司法机关或其成员,这类国家有刚果(金)、科特迪瓦、肯尼亚、摩尔多瓦等,比如肯尼亚总统要在首席法官面前公开宣誓就职,摩尔多瓦总统需要向宪法法院宣誓。司法是公民权利保障的最后屏障,司法机关是适用法律的专门机关。向司法机关或其成员宣誓,可以更加强烈地表明遵守宪法和法律的决心。

  第四,宣誓对象为国王、女王、大公等,这类国家有荷兰、不丹、列支敦士登、科威特、泰国等。这些国家都采用君主立宪制政体,国王、女王等是该国的国家元首,表明宪法在本国永远延续的至高无上、神圣不可侵犯的地位。

  第五,宣誓对象为上帝,有爱尔兰、汤加等,这类国家比较少,主要是有宗教信仰的国家。比如汤加宪法规定国王必须在上帝面前庄严宣誓。向上帝宣誓表明宣誓者心中对宪法有如同对宗教一样虔诚的信仰。

  第六,宣誓对象为特定物,这类国家也比较少见,主要有尼日尔、蒙古和加蓬。尼日尔宪法规定每个职位都要求以其所信仰教派的圣书发誓,蒙古宪法规定国家大呼拉尔委员的职权始于向国徽宣誓,止于新当选的委员宣誓就职,加蓬宪法规定总统的宣誓对象可以是国旗。我们可以发现,以特定物位宣誓对象,一般这个物体都是具有特殊象征意义的,圣书是一个人内心信仰的载体,国徽和国旗是一个国家的象征。向特定物宣誓,表示宪法在宣誓者心中犹如特定物一样神圣不可侵犯的地位。

  比较特别的是,一个宣誓主体一般只有一个形式上的宣誓对象,但是有的国家却规定宣誓者需要向两个或三个宣誓对象宣誓,比如几内亚法官需要向总统和议会宣誓,阿富汗总统的宣誓对象为国会议员和首席法官,加蓬宪法规定总统的宣誓对象为国会、宪法法院和国旗。

  三、我国形式意义上的宪法宣誓对象之构想。

  《决定》和各省细则中并没有对我国形式意义上的宣誓对象作明确规定,但是鉴于形式上的宣誓对象所具有的特殊价值,笔者认为我国也应该确定这样一个"宣誓对象".笔者建议可以将不同宣誓主体的选举或者任命机关作为它形式上的宣誓对象。理由如下:

  首先,这符合我国的人民大表大会制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,人民代表大会是我国的权力机关,它表示我国的一切权力来自于人民。

  我国的宣誓主体有一部分是由"人大或者人大常委选举或者任命的",这些主体向它们的选举或任命机关宣誓就是对人大或者人大常委宣誓,就是向人民的代表宣誓,这彰显了我国人民当家作主的根本理念。还有一部分虽然是由各级政府及其部门、法院、检察院直接任命的,但是任命者权力的来源还是人大或人大常委,所以这些主体向其任命机关宣誓这也符合我国的根本政治制度。

  其次,这符合效率原则。国家工作人员不同于律师、教师等其他职业,效率原则是国家工作人员必须遵循的指导原则。从宣誓地点上考虑,依国际上惯常的做法,宣誓地点一般选在选举机关或任命机关的会议上,我国某些省份也对宣誓地点作出了类似规定,所以让宣誓者面对它的选举机关或任命机关宣誓,比较便捷高效。而且由于我国需要宣誓的公职人员比较多,让他们对各自的选举机关或任命机关宣誓比较实际,不会影响他们及时就职。还有一点,由于我国人民代表大会并不是常设机构,有一定的会期,对于一些由人大选举产生的公职人员,就必须在会期内进行宣誓,这样可以督促宣誓者尽快就职展开工作。

  再次,这可以对宣誓者内心产生更强的约束。如此规定,宣誓者和形式上的宣誓对象是上级和下级的关系,上级赋予下级职权,下级必须对上级负责,受其监督。这种关系使得宣誓者在面对其宣誓时容易产生更强的心理约束,更加体会到肩上担负的责任,督促宣誓者在日后工作中忠于宪法、恪尽职守。

  最后,总的来说,这是契合我国实际的一种比较理想的模式。综观世界上已有的 6 种形式上的宣誓对象,有两种并不符合我国国情:我国并不是一个有特定宗教信仰的国家,所以向上帝等宣誓不符合实际情况;向国王等君主宣誓也不现实,我国并不是君主立宪制国家。而向人民宣誓虽然可行,但是相较于其他几种略显抽象,因为"人民"本身就是一个抽象概念。向司法机关宣誓又不符合效率原则,因为我国宣誓主体的范围比较大,主体多,如果都需要向司法机关进行宣誓,必然影响公职人员及时就职,也妨碍了司法机关正常工作的展开。向特定物宣誓可能对宣誓者内心的约束作用不如向选举机关或者任命机关宣誓。所以,向选举或任命机关宣誓符合我国国情,是一种扬长避短、比较理想的模式。

 结 语

  宪法宣誓制度在我国不仅是一个政治名词,更是一项具体的制度规范,它将忠于宪法从原始意义上的道德义务转化为制度约束。宪法宣誓制度的正式构建,透露出对宪法的尊重,离不开我们对宪法地位及其作用的深刻认识,表明了我国推进依法治国、依法执政的理念和决心:宪法不再只是一个文本,它是一部渗透进民众生活方方面面的活法。宪法宣誓制度不仅是一种形式,更是有追求依宪治国的实质,它通过自身的仪式性,建立宣誓主体与宪法之间的交流,唤醒宪法意识,树立宪法权威,培育宪法信仰,最终促进宪法实施。

  我国现在未在宪法中对宪法宣誓制度加以规定,笔者认为我国应该将其写入宪法,并且只需对宣誓主体和誓词这两个方面进行概括规定即可。理由如下:

  第一,将宪法宣誓制度写入宪法符合宪法中所规定的"遵守宪法"的精神。

  我国宪法虽没有明文规定宪法宣誓制度,但是不乏体现宪法宣誓精神的条文。纵观整部宪法,共有三处提到了要"遵守宪法",主体范围涵盖全体公民、全国人大代表等。宪法宣誓制度的目的就是表达忠于宪法的决心,与"遵守宪法"本质上是一致的。第二,已有的立法实践表明宪法宣誓制度具有合宪性基础。香港和澳门的基本法中早有对基本法宣誓制度的规定,基本法作为特别行政区具有最高法律效力的立法文件,它必须以宪法为根据而且不得与其相抵触,对它宣誓就意味着对宪法宣誓,这说明宪法宣誓制度有合宪性基础。第三,将宪法宣誓制度写入宪法是对宪法程序性规范的有益补充。宪法是一个国家的最高法,它包括实体性规定和程序性规定。虽然我们更加习惯于从实体法上认识宪法,但是程序性规定对于宪法运行也有着至关重要的地位。宪法宣誓制度是约束国家权力运行的规范,是我国选举制度和人事制度的重要组成部分。以根本大法形式进行确认、让宪法宣誓制度成为宪法的程序性规定,可以让国家权力的移交更加规范化,使我国宪法的程序性规定更加完善。第四,把宪法宣誓制度写入宪法,使其更具有权威性和稳定性,防止宪法宣誓制度随着领导人换届或者领导人的看法而随意变化。第五,在世界上规定宪法宣誓制度的国家中,已有 170 多个国家将其写入成文宪法典中,而且这些国家大多在宪法中仅规定宣誓主体、誓词等重要内容,极少有在宪法中对宣誓程序等细节也作规定的,所以这也符合国际惯例。

  宪法的生命在于实施,只有切实尊重和有效实施宪法,人民当家做主的地位才有保障,社会主义现代化建设才能顺利进行。但是,我们应该明白,宪法宣誓制度只是第一步。因为宪法除了需要形式和精神上的弘扬,更要用行动去践行。

  只有这样,我们才能早日实现"法治梦".

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